作者：中国社会科学院与光明日报联合调研组
编者按
以国家公园为主体的自然保护地体系建设是我国生态保护的核心战略，在维护国家生态安全、推动人与自然和谐共生、保护生物多样性等方面发挥了重要作用。党的二十大报告提出，以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程。自然保护地周边社区居民是生物多样性保护的主体之一。如何协调自然保护地建设与社区发展，提升保护地内的居民福祉？这是当前我国生物多样性保护过程中亟待解决的问题。对此，光明日报会同中国社会科学院农村发展研究所自然保护地建设与周边社区发展调研组，通过问卷调查、深度访谈等方式，在全国多个省份对国家公园、国家级自然保护区建设以及周边社区发展开展了深入研究，系统梳理了我国自然保护地建设与周边社区发展过程中取得的成效、存在的问题，并在此基础上提出对策建议。
(资料图片仅供参考)
走进冬日的东北虎豹国家公园，银装素裹，天地间白茫茫一片，运气好能碰上东北虎沿着公路“闲庭信步”；来到广西北海滨海国家湿地公园，一半是海水，一半是陆地，红树林沿着海岸线顽强生长；俯瞰宁夏云雾山草原保护区，山峦连绵起伏、沟壑绿草如茵，犹如绿色地毯覆盖着每一处土地；游走在海南热带雨林国家公园，四周大树参天，藤蔓恣意攀爬，无边绿意扑面而来，声声入耳的虫鸣鸟叫更添万籁俱寂之感……从北国边境到南国海岛,从西北腹地到东海之滨，从雪域高原到广袤平原，从江河湖泊到森林草原，人与自然和谐共生的美丽中国画卷徐徐铺展。
2021年发布的《中国的生物多样性保护》白皮书数据显示，截至2021年10月，中国已建立各级各类自然保护地近万处，约占陆域国土面积的18%。通过科学合理的自然保护地体系建设，90%的陆地生态系统类型和71%的国家重点保护野生动植物物种得到了有效保护。
陕西省汉中市洋县朱鹮生态园内的朱鹮。新华社发
成效 社区居民参与并受益于生物多样性保护自然保护地体系建设，绕不开“环境保护”与“生活发展”如何兼顾的问题。社区是自然保护地的一部分，社区居民以多种方式参与着生态保护，其日常生活也受到自然保护地建设的直接影响。
亚洲象在云南省普洱市江城哈尼族彝族自治县一处村庄觅食。新华社发
社区参与生物多样性保护的实践探索
“三只金钱豹踏雪前行，两只大熊猫一前一后嬉闹玩耍，黑熊大摇大摆地在林中散步……”陕西周至国家级自然保护区管理局副局长司开创为调研组展示了该保护地内红外相机拍摄到的有趣画面。“自2012年安装红外相机以来，大熊猫、金丝猴、羚牛、金钱豹、斑羚、金猫等动物‘明星’频频出现。”
几十年前，人类靠着大山和江河维持着传统的生活方式，挤占了野生动植物生存的土地、空间和资源。自然保护地体系的建立，为大量野生动植物提供了重要庇护场所，“国宝”大熊猫受威胁程度从“濒危”降为“易危”，野生数量已经达到1864只；“东方宝石”朱鹮的全球种群数量已从1981年的7只扩展到目前的9000余只……
“生物多样性丰富的区域，大部分都处在经济欠发达地区。由于保护知识与经济条件有限，当地很多居民开始是不理解甚至反对建立保护区的。”中国林业科学研究院研究员何友均介绍，保护区建立之后，社区居民从原本的资源使用者变成资源被禁者，生计方式被迫发生变化，还有可能面对生态移民等保护措施，在农业生产、日常生活方面受到一定约束，比如化学药物施用、木材采伐和柴薪采集受限等。
大熊猫国家公园是2021年《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议第一阶段会议上，我国宣布成立的首批5个国家公园之一。据国家发改委数据显示，试点期间大熊猫总区划面积2.7万平方公里，涵盖了152个乡镇12.08万常住人口。其中的李子坝村，位于甘肃文县碧口镇，在大熊猫国家公园白水江片区最南端，该地植物和动物资源丰富，长期以来，村民们就地取材，挖窑制炭，使用木炭炒制茶叶，乱砍滥伐现象十分严重。森林的减少、环境的破坏，给村民生活带来了极大损失。
如何激发村民对生物多样性的保护热情，恢复青山绿水的美丽容颜？“白水江分局尝试把生物多样性保护与农村综合发展相结合，建立社区共管机制，鼓励通过签订合作保护协议，将权利与责任划分清楚，赋权社区开展保护行动，从而激发村民的责任心，共同保护国家公园周边自然资源。”大熊猫国家公园白水江管理分局局长刘兴明告诉调研组，“村民成立森林巡护队，对保护地进行巡护，制止乱砍、盗猎、乱采、滥挖，约定期满后评估保护效果，由白水江分局给予一定的补偿与奖励。”李子坝村村民任华章是森林巡护队的一员，他兴奋地说：“村里制定了巡护计划、资源管理制度和村规民约，我们不能再靠山吃山了，应该靠山护山养山！”
建立社区基金、成立茶业合作社、提供电炒茶机补贴、引入节柴灶……社区共管共建共享模式的实践不仅改变了李子坝村的面貌，也大大增强了村民们的主动保护意识及科学技能。
面积40.52万公顷的云南高黎贡山国家级自然保护区内及周边有居民21.36万人；黑龙江扎龙国家级自然保护区行政区域涉及54个村屯，居民达2.9万余人……祖祖辈辈生活在保护区的居民，也有着延绵数千年的维护生物多样性的智慧：在湖北星斗山国家级自然保护区，百姓一直奉水杉古树为神树，为生长在房前屋后的水杉古树留下生存空间，从不侵犯；在内蒙古锡林郭勒草原国家级自然保护区，牧民认识到，没有牛羊啃食，反而会引起草地退化，容易发生火灾；陕西朱鹮国家级自然保护区的“东方宝石”朱鹮必须生活在农林交错地带，食物主要来源于无污染的农田，没有人就没有这美丽的鸟儿……当地居民的活动和大自然的生态系统相互作用，在长期共处中，不仅形成了复合的生态社会系统，也维持了独特的生物多样性。
陕西周至国家级自然保护区,金丝猴在树上小憩。资料图片
社区逐渐成为自然保护地建设受益者
“自然保护区建立初期，由于没有过多考虑社区因素，很多社区居民被划入保护区，这样一来，资源保护与利用之间的矛盾逐步凸显，土地权属问题一直是双方争论的焦点。”中国人民大学教授柯水发感受深刻。北京林业大学教授谢屹告诉调研组，“我国自然保护地建设经历了坎坷的历程，法律法规、政策制度制定从‘摸着石头过河’，到逐步完善。”
党的十八大以来，我国开始实行自然保护地管理体制改革，推行国家公园为主的自然保护地体系建设，根除系列历史遗留问题，社区居民也因为保护地建设而过上了好日子。
在武夷山国家公园的密林间穿行，苍翠群山层峦叠嶂，古藤巨木千姿百态，充足的水、光、热带来了多彩而独特的生态环境。“公园通过发展生态旅游业、富民竹业，带动周边社区端上了‘绿饭碗’,吃上了‘生态饭’。”武夷山国家公园管理局三级调研员黄智敏告诉调研组，“通过实行景观资源山林所有权、使用管理权‘两权分离’的管理模式，园区对7.76万亩集体所有景观林实行山林所有者补偿，实现生态成果与旅游收益共享，平均每年给村民分红300多万元。对九曲溪竹筏游览、环保观光车、漂流等项目实行特许经营，进一步拓宽了村民就业渠道。”
四川省唐家河国家级自然保护区，近年来也通过生态旅游开发带动周边社区居民增收致富。“保护离不开发展，要考虑老百姓的收入。通过开展旅游业、发展林下经济，多种途径为当地居民创收，群众和保护区的关系越来越融洽。”四川省唐家河国家级自然保护区管理处副处长李明富说。
越来越多村民在保护生态中尝到了甜头。生活在湖北星斗山国家级自然保护区内的恩施市白果乡金龙坝村居民谭德胜告诉调研组，“我家原来经济条件不好，2017年，被保护区管理局聘为生态护林员，现在每月有2000多元稳定收入，平时家里的急事、难事，保护区还会想办法帮我协商解决。”朱鹮自然保护区内的洋县草坝村村民华英回忆，“我们村在保护区核心区，为了保护朱鹮，我家从2005年就开始种植绿色稻谷，不用农药和化肥，虽然价格是普通稻谷的两三倍，但是顾客就认洋县‘朱鹮牌’！”
10月15日拍摄的神农架大九湖国家湿地公园一景。新华社发
困境 周边社区发展面临待解难题
数量众多、类型丰富的自然保护地，在保护自然生态系统和抢救珍稀濒危野生动植物的同时，也给周边群众生产生活带来一定影响。
基础设施建设受到制约。调研中，当被问及“社区基础设施有哪些薄弱环节”时，选择比例较高的几项依次是“乡村路面不能扩建、新建”（85%），“农产品加工作坊不能修建”（83%），“生活垃圾储存及转运设施简陋”（82%），“医疗卫生条件简陋”(64%)，“无饮用自来水入户”(45%)。“村子地势低，很容易积水。一到雨天，村里的土路就被水淹了”，一位扎龙湿地保护区内的居民道出心声。
“要致富先修路”，但修路、建房等基础设施改善工程会对保护区带来影响，往往受到很大限制。由于道路狭窄，居民出行以及农产品输出受到很大影响，即使天然无污染的绿色农产品，也很难打开销路。同样，自来水入户，对于很多自然保护区内的居民也是可望而不可及的事。一位保护区管理人员说：“除了受限于国家保护政策外，保护区内居民分散，自来水集中入户较为困难。”“我们用的是山泉水，一到下雨天水就变浑浊，用着真不放心”，一位受访居民坦言。
缺少耕地资源，农业生产受到限制。保护区内供农业生产的土地资源普遍稀缺，调研显示，农户家庭人均耕地面积1.2亩，且耕地质量一般。受访居民表示，农业生产受到的限制主要包括：自留地不允许改变用途（100%）、集体土地不允许开荒（91%）、水利设施不允许发展（85%）、限制农药化肥施用（24%）。
在自然保护区，尤其是以保护我国独有珍稀野生动物为主要对象的保护区内，对于施用农药、化肥等化学类物品是有限制的。比如黑龙江杜尔伯特县烟筒屯镇是丹顶鹤的核心栖息地，受访居民说，“我们种玉米时，尽量不在种子里拌农药，丹顶鹤一旦误食，我们也怕吃官司”。
一些自然保护区内的农田，收成如何全看天是否“眷顾”。众多森林类型的保护区内，没有人工机井，大多种植玉米、马铃薯等农作物，靠小水电站引水灌溉。“遇到干旱年份，小水电站也没有多少水，只能硬挺了。”一位陕西秦岭保护区受访居民说道，“我们这里小水电站不但不允许新建，还拆除了好几个。”这种局面已经成为保护区管理的普遍现象，目的是更好地保护生物多样性，减少人为干扰。
旅游资源给周边社区带来的收益微薄。在大众眼里，风景优美的地方，比如森林公园、湿地公园等，其管理部门可以收取门票，农户也可以开“农家乐”。但对于自然保护区内社区而言，情况并非如此。根据《自然保护区条例》规定，保护区的核心区和缓冲区内不允许开展旅游业。旅游资源并不能给保护区内居民带来直接经济收益。调查显示，保护区内居民从旅游业中获取的经济收益主要来源于土特产品售卖；保护区外少数居民则可以通过开展餐饮业、住宿业获取收益。
经济补偿机制尚不健全。随着我国自然保护地的生态效应越来越好，社区居民面临的最现实的问题是：野生动物肇事（伤人伤畜和损害农作物）越来越频繁，居民财产安全受到威胁，心理上缺乏安全感。调研显示，34%的受访居民遭受过野猪、黑熊、亚洲象等野生动物伤害，100%的受访居民表示自家农作物遭受了野生动物损害。
对于我国重点保护的野生动物（老虎、黑熊、亚洲象等）肇事，居民会得到一定经济补偿，然而非重点保护动物（野猪、野兔等）肇事，很多保护区居民仅能得到一些实物补偿，有的甚至没有。调研中得知，损害庄稼最严重的野生动物当属野猪。“如果不驱赶，野猪一晚上就能把几亩地的马铃薯吃完。”这是调研中居民最普遍的声音。虽然有部分地方政府为居民购买了野生动物致害商业保险，但保费有限，赔付标准偏低。
调研中了解到，目前国家层面尚未制定野生动物致害补偿办法，补偿主体、标准、资金来源都不明确。当居民被问及“野生动物损害庄稼会采取什么措施”时，75%的受访居民表示会“蹲守田地，采取敲锣、燃放爆竹或者烧篝火等方式驱赶”。
破局 以生物多样性保护利用为核心，实现人与自然和谐共生
调研组发现，针对生物多样性丰富的地区，传统政策措施难以满足统筹生物多样性保护利用与群众生产生活的需求。需要制定以生物多样性保护利用为核心、充分考虑居民合理诉求的政策措施，引导这类区域完成从顺利脱贫到乡村振兴的过渡。
适时出台《国家公园法》单行法律。目前我国已经正式设立国家公园，正在逐步扩大数量。应出台《国家公园法》，针对新时代生态治理的法治要求，有效衔接乡村振兴战略、落实生态文明体制改革方案，确保体现“以国家公园为主体的自然保护地体系”的法律地位，突出国家公园不同管控区的功能特点。在《国家公园法》基础上，通过地方政府立法形成“一园一策”，体现国家公园主体特殊性。
持续推进自然保护地范围调整，优化整合功能区。一是将保护区内人口密集的社区调出。借国家有关部门重新调整自然保护地范围的时机，将保护地与人口密集村庄交叉重叠的区域“应划尽划”剥离出去，彻底解决相关历史遗留问题。二是重新划定功能区。通过科学评估，将生物多样性退化严重以及保护价值不高的区域，调出现有自然保护地范畴，归还当地政府作为生产生活后备的土地资源，允许开展正常的社会经济活动。充分发挥自然保护地的生态、社会和经济效益。
建立多部门联动的工作协调机制。一是建立当地政府与保护地管理机构的工作联动机制。在严格遵循法律、法规规定的基础上，合理设定协调机制，明确各成员单位的工作职责、工作流程，定期召开联动会议，共同解决生物多样性保护过程中遇到的问题。二是探索保护地与社区共管机制。保护地管理部门协助社区居民发展生计，例如开展种植养殖技术培训，逐步转变社区生产生活方式，从被动保护转为主动保护。持续推行生态帮扶机制，保护地管理部门聘用社区居民担任生态护林员，协同推进生物多样性治理，探索生态价值转化的实现路径。
建立健全野生动物肇事补偿机制。一是各省级政府积极制定野生动物肇事补偿办法，明确补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿流程，切实保障周边社区居民财产权利。二是建立地方财政投入为主、多元化资金保障的野生动物肇事公众责任保险制度，实现由政府直接补偿向商业保险赔偿转变。鼓励各级政府推动商业保险机构直接参保。
社会各界给予更多帮扶。一是建立国家党政机关、企事业单位对欠发达地区保护地所在县域的直接帮扶体系。鼓励帮扶单位工会直接购买保护地周边社区优质农副产品；鼓励企业招聘保护地周边社区的劳动力，政府给予企业一定的扶持政策。二是建立电商平台对保护地周边社区的直接帮扶体系。地方政府、保护地管理机构应主动联合电商平台拓展农村业务，加强保护地周边社区农副产品网上销售平台建设。
加强公众教育与社会宣传。一是增加公益活动。政府和管理机构可以招募科研院所、高校等机构的专业人员定期到保护地开展志愿服务，通过生物多样性保护宣传与讲解活动，提高公众的保护意识。建立生物多样性保护基金，接受社会团体捐赠。二是增加多元化的宣传教育方式。除现场讲解外，利用新媒体、自媒体等方式对不同人群开展生物多样性保护知识宣讲，提高公众对生物多样性保护的认知度，让公众主动参与保护。
（作者：中国社会科学院与光明日报联合调研组，调研组成员：王昌海、刘德钦、刘同山、韩昊坤、孙若梅、尹晓青、谢梦玲、马羽男、宋委啸）
（光明日报记者 兰亚妮）
《光明日报》（ 2022年12月15日 07版）
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